sábado, 15 de março de 2014

OS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DE AGENTES PÚBLICOS, CARACTERIZAÇÃO E COMINAÇÃO DE PENA - RESPONSABILIZAÇÃO À LUZ DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL E DA LEI 8.429/92

Antonio Carlos Alves Lobo[1]
Orientador: Achiles Batista Ferreira Junior[2]


RESUMO
Este artigo tem por escopo fazer uma análise a partir da Constituição Federal de 1988 e da Lei 8.429/92, do mau uso da res publica por parte de seus gestores e o combate a dilapidação do patrimônio público. Analisam-se os princípios constitucionais – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência - inerentes a Administração Pública. Destaca-se no arcabouço teórico do art.37, § 4º, da CF/88, e suas implicações na proteção do bem público. Estuda-se a Lei 8.429/92, que regulamentou o art.37, § 4º da CF/88, onde o legislador ordinário conceituou atos de improbidade administrativa, suas tipificações e cominações de penas. Conceituam-se os elementos que compõem a Administração Pública, ou seja, agente político; agente público, servidor público e empregado público. O importante papel do Tribunal de Contas e Ministério Público de Contas, como custos legis, no papel de órgãos fiscalizadores para combater os atos de improbidade administrativa e, principalmente, punir os desvios de condutas dos agentes públicos.

Palavras-chaves: Constituição Federal. Improbidade administrativa. Ministério Público de Contas. Tribunal de Contas.

Introdução
A partir da leitura e análise do art.37, caput, e § 4º da Constituição do Brasil (BRASIL, 1988) e da Lei 8.429/92 (BRASIL, 1992), projeta-se os princípios da Administração Pública e definem atos de improbidade administrativa, as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de ilícitos praticados no exercício de mandato, cargo, emprego ou função Pública.
Na primeira parte do trabalho, destacam-se os conceitos de Administração Pública e administração direta e indireta. Na segunda parte, analisam-se os princípios constitucionais inerentes à Administração Pública. Na terceira parte, define-se: agente político, agente público, servidor público e empregado Público. Na quarta, conceitua-se gestão pública. Na quinta e sexta partes do presente trabalho estudam-se o ato de improbidade administrativa, formas de controle – controle interno e externo - e punição aos gestores infratores.
Por último, busca-se demonstrar o importante papel do Tribunal de Contas e do Ministério Público de Contas, este como custos legis, na proteção ao Erário.

2 Considerações iniciais sobre o conceito de administração pública e sua previsão legal – Administração direta e indireta

Importante para se iniciar um tema jurídico, primeiro, demonstra-se sua etimologia, em seguida busca-se seu conceito entre renomados juristas ou quando, por oportuno, busca-se conceitos já elaborados e demonstrados na legislação pertinente.
Pois bem, a palavra Administração tem origem no vocábulo latino ad[3] (direção, tendência para) e minister[4] (subordinação ou obediência), ou seja, administrar como processo de planejar, dirigir, organizar, coordenar, e controlar, tendo como objetivo maior aumentar a eficiência diminuindo os custos.
O vocábulo público vem da palavra latina publicus[5] (pertencente à população).
Com efeito, ad minister publicus quer dizer dirigir com obediência o que pertence a população.
Doutrinariamente Silva (2005, p.655) destaca que a “Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas”.
Moraes ao abordar sobre o tema, destaca:
A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado (Moraes, 2005, p.293).
Logo, a Administração Pública significa toda atividade mediante a qual as autoridades públicas tomam providências para a satisfação das necessidades de interesse público, utilizando, quando necessário, as prerrogativas do Poder Público ou Poder de Polícia, para alcançar os fins necessários para a satisfação social.
No Brasil, a previsão legal de Administração Pública, está no artigo 4º do Decreto-lei 200/67 (BRASIL, 1967), recepcionada pela Constituição Federal, in verbis:
Art.4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Emprêsas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

Ressalte-se que o Decreto-lei 200/67 é aplicável tão somente à União, mas, não resta dúvida que o conceito, com poucas ressalvas, se incorpora aos entes federados: Estados, Distrito Federal e Municípios.
A Administração Pública direta é composta por um conjunto de órgãos administrativos, diretamente subordinados ao Poder Executivo de cada ente federado.
O Chefe do Poder Executivo, entre as suas atribuições, exerce com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração pública federal (art.84, II da CF/88).
Na esfera estadual e distrital cabe ao Governador o desiderato de direção superior da administração, junto com o seu secretariado.
O mesmo raciocínio se adéqua aos municípios, onde o Prefeito é assessorado por seu secretariado municipal.
Quanto à organização administrativa estabelece-se um conjunto de normas que regem a competência, atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função administrativa. Para Filho (2009, p.429) “o Estado atua por meios de órgão e pessoas jurídicas e que sua organização existe em três situações: a centralização, a descentralização e a desconcentração” (grifo do autor).
A centralização e descentralização fundamentam a divisão da Administração em direta e indireta.
Além disso, segundo Filho (2009, p.430) a administração direta “é o conjunto de órgãos que integra as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada das atividades administrativas do Estado”.
Logo, entende-se que a função primordial da Administração Pública direta é administrar políticas públicas de forma centralizada, ou pelo grau de importância política ou pelo grau de essencialidade para a própria existência e funcionamento do Estado.
Para descentralizar a Administração Pública, o Estado brasileiro, através da Constituição, organizou-a de forma a atuar indiretamente para um maior desempenho e autonomia de determinados órgãos, na prestação de serviços públicos.
O principal objetivo da Administração Pública indireta é a execução de tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas. Essas pessoas jurídicas são criadas pelo próprio Estado, através de leis.

3 Princípios constitucionais da administração pública

Administração Pública é regida por princípios gerais destinados a orientar a ação do administrador e administrados na prática de atos administrativos e a garantir uma boa administração, consubstanciado na correta gestão da coisa pública, sempre no interesse do bem comum.
Os princípios da Administração Pública vêm acolhidos no caput do art.37 da CF/88: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Segundo Filho (2009, p.17) “os princípios constitucionais são postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública”.
3.1 Princípio da legalidade
O mais importante princípio da Administração pública, o princípio da legalidade adverte ao administrador e ao cidadão, que o primado da Lei deve prevalecer na Administração Pública.
Neste sentido:
O princípio da legalidade é nota essencial ao Estado Democrático de Direito e é um princípio basilar à Constituição. A Administração fica sujeita à lei, entendida como expressão da vontade geral, que só se materializa num regime de divisão de poderes em que ela seja o ato formalmente criado pelos órgãos de representação popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na Constituição (Silva, 2005, p.420).
Como vimos acima, na lição do emérito José Afonso da Silva, não é tão somente a legalidade formal que deve imperar em um Estado, mas, a legalidade em sua essência e fundamentadora do Estado Democrático de Direito. Não é a legalidade atinente ao Poder Legislativo, mas sim, a legalidade de tratar todos na primazia exclusiva da lei.
Para Filho (2009, p.19) “o princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei”.
Logo, conclui-se, com fulcro no art.37, CF/88, caput, e nas lições doutrinárias citadas, que o princípio da legalidade norteia de forma insofismável que a Administração Pública, através de seus gestores, deve respeito exclusivamente a lei.
Por fim, não se pode olvidar que, enquanto o particular pode fazer tudo que a lei não proíba, o administrador somente pode fazer o que a lei autoriza.
3.2 Princípio da impessoalidade
Na perspectiva analítica dos princípios constitucionais da Administração Pública, abordaremos o princípio da impessoalidade.
O jurista Moraes apud Hely Lopes Meireles (2005, p.295), fala sobre o princípio da impessoalidade:
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art.37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal (Moraes, 2005, p.295).
O princípio da impessoalidade, segundo Filho (2009, p.19), “objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica”.
Vislumbra-se, então, que o referido princípio garante ao cidadão que a Administração Pública tem o dever constitucional de tratar de forma isonômica todos os administrados, sem preferências pessoais, políticas, comerciais ou qualquer outra forma de predileção.
3.3 Princípio da moralidade
O princípio da moralidade garante que o administrador deve tratar a res publica com ética e honestidade moral. Importante brocardo jurídico afirma: non omne licet honestum est (nem tudo o que é legal é honesto).
Conforme salienta Di Pietro (1996, p.69):
Antiga é a distinção entre Moral e Direito, ambos representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o menor, ao direito. Licitude e honestidade seriam os traços distintivos entre o direito e a moral, numa aceitação ampla do brocardo segundo o qual non omne licet honestum est (nem tudo o que é legal é honesto) (Di Pietro, 1996, p.69).
Filho, em sua obra Manual de Direito Administrativo, assim escreve:
O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios da conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relação entre Administração e os agentes públicos que a integram. (Filho, 2005, p.20)
Vislumbra-se pelo presente princípio que o gestor público não deve somente pautar sua conduta exclusivamente na lei, deve, igualmente, administrar a coisa pública com ética, pois, como bem frisou Di Pietro (1996, p.69) “licitude e honestidade seriam os traços distintivos entre o direito e a moral”.
3.4 Princípio da publicidade
O fito do princípio da publicidade é que todo ato da Administração deve ser público, ou seja, ter a mais ampla divulgação. Todo ato administrativo deve ter, por parte da população, um controle eficiente, e o referido controle se dá com a publicação dos atos, em órgão oficial, tal fato é primordial para se evitar desvios de condutas por parte dos gestores públicos.
Silva argumenta, que:
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. Especialmente exige-se que se publiquem atos que devam surtir efeitos externo, fora da Administração (Silva, 2005, p.669).
Para Moraes (2005, p.297) “a publicidade se faz pela inserção do ato no Diário Oficial [...] de atos públicos, para conhecimento do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos”.
Ainda com o intuito de deixar bem claro tão importante princípio, a lição do administrativista Filho:
[...] os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem (Filho, 2009, p.25).

Com a devida publicação de todos os atos praticados pelos administradores, o cidadão poderá aferir com segurança que o ato praticado consubstancia-se na legalidade, imparcialidade e moralidade. O que é público não pode ficar à mercê de atos praticados de forma velada e que somente irá dar proveito aos poucos escolhidos por quem usa de má-fé.
Hodiernamente, com o desenvolvimento da tecnologia da informação, todos os dados e atos da Administração Pública podem ser disponibilizados e consultados pela internet quase que simultaneamente entre administradores e administrados.
3.5 Princípio da eficiência
O Legislador constitucional derivado inovou em nossa Lei Maior através da Emenda Constitucional 19/98, ao acrescentar no artigo 37 um princípio que, até então, era estranho a Administração Pública brasileira, ou seja, o princípio da eficiência; como o princípio, que é primordialmente extraído da esfera econômico-comercial, foi galgado a princípio constitucional com o intuito de trazer para o serviço público qualidade, racionalidade e satisfação do serviço público.
Para Silva (2005, p.671) “o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e o menor custo”.
Na ilustre lição de Moraes (2005, p.297-298), que afirma que o legislador constitucional brasileiro, seguindo algumas legislações estrangeiras introduziu através da EC 19/98, o princípio da eficiência:
[...] no sentido de pretender garantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dos serviços públicos, passou a proclamar que a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverá obedecer, além dos tradicionais princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, também ao princípio da eficiência (Moraes. 2005, p. 297-298).
Logo, extrai-se das lições supramencionadas, que o princípio da eficiência tem como escopo um maior rendimento tanto funcional como dos serviços públicos em geral, em prol de uma maior presteza e ganho nos serviços prestados à população.
A crítica que se faz é no sentido que o serviço público não tem como desiderato o lucro e, sim, o bom serviço prestado a população, nos termos da lei, sem a necessidade de estar em busca da perfeição e excelência. É óbvio que todos os serviços, tanto público como privado, devem ter como foco principal, a alta qualidade na prestação de serviços.
Como o serviço público visa o interesse comum o que deve prevalecer é o princípio do equilíbrio, ou seja, uma maior prestação dos serviços com um menor gasto.

4 Agentes públicos: Agente político, Servidor público, Empregado público

É importante para compreensão do presente artigo científico que os Agentes Públicos que fazem parte da Administração da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sejam bem definidos.
Em sentido amplo, a expressão agente público, como sendo o conjunto de pessoas que, a qualquer título, remunerados ou não, de forma definitiva ou provisória, ou ainda de forma política ou jurídica, exerce atividade ou função pública como representante do Estado.
A Lei 8.429/92 dispõe em seu artigo 2º, a definição de forma bem abrangente o que é agente público, in verbis:
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
4.1 Agente político
Excelente conceito foi extraído do site da Controladoria-Geral da União (CGU)[6].
O agente político é aquele detentor de cargo eletivo, eleito por mandatos transitórios, como os Chefes de Poder Executivo e membros do Poder Legislativo, além de cargos de Diplomatas, Ministros de Estado e de Secretários nas Unidades da Federação, os quais não se sujeitam ao processo administrativo disciplinar.
Na perfeita conceituação da Controladoria-Geral da União (CGU) ficam claras as características intrínsecas e extrínsecas do Agente político, ou seja, são aqueles que detêm cargos eletivos, eleitos por mandados e por períodos transitórios. O conceito ainda cita como exemplos contundentes os Chefes dos Poderes Executivos, Membros dos Poderes Legislativos, Diplomatas, Ministros de Estados e Secretários nas Unidades da Federação.
4.2 Servidor público
A Lei 8.112/90 (BRASIL, 1990), que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civil da União, das autarquias e das fundações públicas federais, vem conceituar, no seu artigo 2º, de forma simples “como sendo aquela pessoa que é legalmente investida em cargo público”.
Dentro da organização administrativa brasileira, foi adotado o sistema imediato de execução dos serviços que, segundo, Silva (2005, p.691), “consiste no fato de cada entidade autônoma (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) executar seus serviços públicos diretos com seus próprios servidores”.
Dentro desse sistema de execução de serviços, cada ente federado tem autonomia para estabelecer suas próprias organizações e os regimes jurídicos de seus servidores.
4.3 Empregado público
O empregado público pode ter duas acepções:
I) os ocupantes de empregos públicos na administração direta, autarquias e fundações, nos termos da Lei 9.962/00, são contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho. A rescisão dos contratos dos empregados públicos é um ato unilateral da administração, e que deve ser precedida de um procedimento administrativo, dada garantias ao empregado de participação na produção de provas, ampla defesa e julgamento impessoal;
II) os ocupantes de empregos públicos na administração pública indireta, nas empresas públicas, nas sociedades de economia mista e nas fundações públicas de direito privado, são contratados sob regime da CLT.
Como o foco do presente artigo científico não é esmiuçar detalhadamente o que foi acima exposto, em relação aos Agentes Públicos, fica para outra oportunidade detalhar a respeito de natureza jurídica, características, assunção na Administração, estabilidade, aposentadoria etc.

5 Gestão pública

A Administração Pública no Brasil é, ainda, pautada por faltar ao administrador um maior profissionalismo na gerência da res publica.
Ainda perdura no nosso País, uma política arcaica de administrar a coisa pública de forma patrimonialista, ou seja, a incapacidade do governante de separar o que é público do que é privado ou, em outras palavras, distinguir o interesse público dos seus próprios interesses e daqueles que o cercam.
5.1 Gestor público. Conceito
O Gestor Público ou Administrador Público é aquele que é designado, eleito ou nomeado formalmente, conforme previsto em lei e/ou regulamento específico, para exercer a administração superior de órgão ou entidade integrante da Administração Pública direta e indireta, fundacional, autárquica, de sociedade de economia mista.
Conclui-se, então, que gestor público como todo aquele que, previsto em lei, Servidor público ou não, é responsável em gerir e preservar a coisa pública, sempre visando o bem comum, respondendo administrativa, civil e criminalmente por seus atos ímprobos e lesivos ao bem público, por ele praticado.

6 Improbidade administrativa

O vocábulo improbidade vem do latim improbita ti[7] e significa má qualidade de uma coisa. O presente vocábulo veio sendo adotado, modernamente, como sendo para adjetivar a conduta do administrador desonesto.
Os atos de improbidade administrativa não são exclusivos de nosso País, também não são fenômenos modernos. Atos de improbidade administrativa ocorrem em qualquer parte do mundo, desde os mais desenvolvidos e, principalmente, naqueles que ainda estão em desenvolvimento.
A corrupção desenfreada, a imoralidade pública e a improbidade na Administração pública exigem instrumentos legais e eficazes de combate permanente e, que permitam a desconstituição dos atos praticados em detrimento da coisa pública e a severa punição daqueles agentes que desviam suas condutas em busca de enriquecimento fácil ou de vantagens pessoais ou de terceiros.
São escândalos de todos os tipos: obras superfaturadas, falta de prestação de contas ou contas prestadas com informações falsas, compras sem licitação, nepotismo, apropriação de bens públicos etc. Escândalos que afligem os três Poderes da União, além dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
A proteção à coisa pública e a moralidade pública encontram-se em nosso sistema jurídico constitucional, no caput e no § 4º do artigo 37 da CF/88. Vale, ainda, frisar que a moralidade administrativa é princípio informativo da Administração Pública, ou seja, é preposição básica, fundamental que condiciona as estruturas subsequentes de nossa Administração.
Apesar de não conceituar expressamente a improbidade administrativa, o legislador definiu, na Lei nº 8.429/92, artigos 9º, 10 e 11, os vários atos que a caracterizam, entre os quais o enriquecimento ilícito, o dano ao erário e a violação aos princípios da Administração Pública.
6.1 Dos atos de improbidade administrativa
Com efeito, constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art.1° da Lei 8.429/92,
Receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrentes das atribuições do agente público; perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art.1° da Lei 8.429/92 por preço superior ao valor de mercado.
Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art.1° da Lei 8.429/92, bem como o trabalho de servidores públicos, empregada ou terceiros contratados por essas entidades.
Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem; receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art.1° da Lei 8.429/92.
Adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público; aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade.
Perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.1° da Lei 8.429/92.
Usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.1° da Lei 8.429/92.
6.2 Sujeito passivo e ativo da improbidade.
O sujeito ativo do ato de improbidade é o agente público, assim qualificado nos termos do artigo 2º da Lei 8.429/92, sendo que, ao seu lado, poderão figurar particulares colaboradores ou beneficiários dos atos de improbidade, in verbis:
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Conforme se depreende do art.2º, a Lei de Improbidade amplia-se o conceito de agente público, englobando um número considerável de hipóteses.
Não obstante, o art.3º da Lei 8.429/92 ampliar o rol dos sujeitos ativos passíveis de responsabilização, englobando também, no que couber àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta. Obviamente, o terceiro, o particular, poderá apenas ser coautor ou participante da conduta ilícita, pois apenas o “agente público” é que disponibilizará de meios eficazes para a realização da conduta lesiva.
Em relação aos agentes particulares colaboradores, são os que executam determinadas funções de natureza pública, por vezes de forma transitória e sem remuneração (exemplo jurados, mesários, escrutinadores, representantes da sociedade civil em conselho), abrangendo, para os fins da Lei da Improbidade, aqueles que tenham sido contratados especificamente para o exercício de determinada tarefa.
O sujeito passivo do agente ímprobo é a Administração Pública direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e as entidades particulares que tenham participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita, conforme prescreve o art.1º da Lei nº 8.429/92:
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei”. Parágrafo único. “Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Logo, se deduz que o agente público, em suas mais variadas espécies, são os responsáveis pela boa gestão pública e todo ato ímprobo praticado contra a Administração Pública deve ser severamente punido, respeitando o devido processo legal e contraditório e a ampla defesa.

7 Cominação da pena

O parágrafo 4º, do art.37 da CF/88, estabelece que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O artigo 12 da Lei 8.429/92 diz que, independentemente, das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I - perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Conclui-se que as penas cominadas no artigo 12 da Lei 8.429/92 são rigorosas, entretanto o que se vê é certa lentidão no julgamento de ações de improbidade administrativa, gerando dessa feita, com a demora na prestação jurisdicional, a impunidade daqueles que dilapidam o patrimônio público.

8 O Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas é fundamental na fiscalização dos atos praticados pelos gestores públicos. O Tribunal de Contas é o órgão auxiliar e que deve orientar o Poder Legislativo na fiscalização de atos praticados por gestores públicos dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo. Sua natureza é eminentemente administrativa.
Na esfera federal a previsão constitucional vem no art.71 da Constituição Federal. Na esfera estadual, distrital e municipal a previsão vem no art.75 da CF/88.
Como se depreende dos artigos constitucionais citados, os atos ímprobos praticados por maus gestores federais terão o controle externo do Tribunal de Contas da União. Já nos Estados, Distrito Federal e Municípios terão, respectivamente, o controle externo dos atos praticados por gestores públicos, os Tribunais de Contas dos Estados e Tribunais de Contas dos Municípios, se for o caso.
Não é excesso afirmar que os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares do Poder Legislativo de cada ente federado, ou seja, União - Congresso Nacional, Estados - Assembleias Legislativas e Municípios - Câmara dos Vereadores.
Os Tribunais de Contas tiveram a suas jurisdições e competências ampliadas. Receberam poderes para exercerem a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federados e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ou que, em nome destas, assumam obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas aos Tribunais de Contas.

9 O Ministério Público de Contas

O Ministério Público de Contas age junto aos Tribunais de Contas, e tem previsão no artigo 130 da Constituição Federal, constitui órgão responsável pela fiscalização dos recursos públicos e possui, ainda, a missão de atuar na preservação da ordem jurídica, na proteção do patrimônio público e dos interesses sociais.
Age, outrossim, como custos legis, ou seja, fiscal da lei.
Dentre as atribuições do Ministério Público de Contas, destacam-se a manifestação em todos os processos da competência dos Tribunais de Contas, como nomeações, aposentadorias, pensões e prestações de contas, e outros; a manifestação em todos os processos sujeitos à decisão do Tribunal de Contas; a propositura de representações em matérias sob a jurisdição da Corte de Contas, como licitações e contratos; e o recebimento de denúncias formuladas pela sociedade.
Regido pelos princípios institucionais da unidade, indivisibilidade e independência funcional, o Ministério Público de Contas, detém, entre as suas prerrogativas, os seguintes compromissos: defesa da ordem jurídica; comparecer às Sessões dos Tribunais de Contas para manifestação quanto às decisões; interpor os recursos permitidos em lei; assegurar a correta aplicação dos recursos públicos; tutelar os interesses coletivos e sociais, bem como empreender esforços por uma gestão pública responsável.
Como é de depreender o Ministério Público de Contas tem como principal desiderato, o controle externo das contas públicas, bem como proteger o bem público em nome dos interesses coletivos e sociais. O Ministério Público de Contas tem a missão constitucional de proteção do bem público e punição daqueles gestores que fraudam o que é público.

Conclusão

Por fim, observa-se que mesmo com os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, o patrimônio público recebe, constantemente, tentativas de dilapidação, por parte daqueles legalmente tem o dever de protegê-lo.
O controle e a prevenção e, principalmente, o combate à corrupção e malversação da res publica, bem como o papel da sociedade exige uma nova ética dos gestores públicos, uma nova forma de administrar: com mais responsabilidade, mais transparência e voltada à concretização dos direitos e garantias fundamentais, especialmente quanto o respeito ao contribuinte.
O controle externo é indispensável para a consolidação da democracia, na medida em que transmite ao cidadão a segurança de que o gasto público está sendo feito com qualidade, que não há desvios de recursos e que os gestores estão seguindo rigorosamente as regras estabelecidas para a administração da coisa pública.
Os órgãos responsáveis pelo controle externo devem promover ações voltadas para a orientação do trabalho dos gestores públicos, a fim de desenvolver capacidades e instrumentos para subsidiar o processo decisório e prevenir a ocorrência de eventuais desvios, bem como propor, quando necessário, medidas corretivas.
Os Tribunais de Contas e o Ministério Público de Contas cabem o papel primordial de fiscalizar e dar uma maior transparência à gestão pública, incentivando a participação da sociedade civil no acompanhamento e fiscalização das atividades dos governos.
Compete, outrossim, aos órgãos já citados a exemplar punição dos maus gestores nas esferas administrativa, civil e penal.
O combate à corrupção no Brasil tomou proporções excepcionais, ao fazer com que milhares de pessoas, cansadas de tanta corrupção, impunidade e gastos de milhões de reais em obras faraônicas, ganhassem as ruas em junho de 2013, protestando contra todo um sistema que ainda despreza a participação popular nos gastos públicos, bem como a falta de gastos em áreas prioritárias como a saúde, educação, transporte, segurança pública etc.
Com efeito, não adianta somente criar órgãos de fiscalização e criar leis. O importante é fazer com que os gestores que atuam com desvios de suas condutas, sejam efetivamente e exemplarmente punidos nos caso de desvios de condutas, só assim, a democracia e a justiça social vão prevalecer.
Referências
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1996.
Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 22 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
Moraes, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
Silva, Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, Senado, 1988.
BRASIL. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
BRASIL. Lei 9.962, de 22 de fevereiro de 2000. Disciplina o regime de emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e fu



[1] Licenciado em Ciências pela Universidade Estadual do Ceará (UECE), com diversos cursos nas áreas das Ciências Exatas e da Tecnologia da Informação, bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Especialista em Processo Civil Pela Faculdade Integrada do Ceará (FIC), funcionário público federal, MBA em Gestão Pública e Gerência de Cidades pela UNINTER/PR.
[2] Professor, Especialista em Magistério Superior, Marketing Empresarial, Educação Tecnológica, Mestre em Gestão de Negócios e Orientador Acadêmico do Grupo Educacional Uninter.
Postado por às

Nenhum comentário:

Postar um comentário

Assinar: Postar comentários (Atom)

Postagens populares